8 lipca 2025, Bruksela

Stanowisko FEAD w sprawie przeglądu unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji (EU ETS) tłumaczenie Polska Izba Gospodarki Odpadami.

Pełne włączenie instalacji termicznego przekształcania odpadów komunalnych (ITPOK) do unijnego systemu handlu uprawnieniami (EU ETS) bez wdrożenia działań uzupełniających nie jest odpowiednim sposobem na osiągnięcie redukcji emisji
w sektorze gospodarki odpadami. ITPOKi charakteryzują się emisjami trudnymi do ograniczenia, które operatorzy mogą efektywnie zredukować wyłącznie poprzez zastosowanie technologii wychwytywania dwutlenku węgla (CCS/CCUS). Poza tym jedynymi możliwościami obniżania emisji byłoby ograniczanie pracy instalacji lub odrzucanie określonych strumieni odpadów.

Gospodarka odpadami musi być postrzegana jako zintegrowany system, wspierający gospodarkę o obiegu zamkniętym oraz zapobiegający emisjom i zanieczyszczeniom w innych obszarach. Dopóki nie zostaną wdrożone odpowiednie ramy prawne, infrastruktura i mechanizmy wsparcia, wprowadzenie opłaty za emisję CO2 spowoduje jedynie wzrost kosztów zagospodarowania odpadów – również tych pochodzących z recyklingu. Co więcej koszty emisji nie obciążają podmiotów odpowiedzialnych za projektowanie produktów czy wybór materiałów, lecz instalacje zajmujące się ich ostatecznym zagospodarowaniem.

Podczas ostatniej rewizji dyrektywy EU ETS FEAD zdecydowanie postulowała, aby ocena skutków była obowiązkowym warunkiem podjęcia jakiejkolwiek decyzji w sprawie ewentualnego włączenia spalania odpadów komunalnych lub innych procesów gospodarowania odpadami do EU ETS. Obecnie taka analiza jest prowadzona, a FEAD uważa, że jest ona absolutnie niezbędna, dla zapewnienia rzetelnych danych koniecznych do podjęcia właściwych decyzji.

Zanim FEAD wskaże kluczowe zagadnienia, które muszą zostać uwzględnione w ocenie skutków, przedstawia następujące uwagi dotyczące aktualnych prac Komisji Europejskiej:

Po pierwsze, FEAD podkreśla, zgodnie z informacjami zawartymi w kwestionariuszu towarzyszącym konsultacjom publicznym, że emisje zanieczyszczeń do powietrza, w tym gazów cieplarnianych, pochodzące ze spalania odpadów, współspalania odpadów oraz z innych działań w zakresie gospodarowania odpadami, są już uregulowane w dyrektywie w sprawie emisji przemysłowych (IED). Emisje te są regulowane za pomocą pozwoleń na eksploatację w oparciu o stosowanie Najlepszych Dostępnych Technik (BAT) i odpowiadających im poziomów emisji. Dodatkowo należy zaznaczyć, że nowelizacja IED z 2024 r. nałożyła obowiązek opracowania dokumentu referencyjnego BAT (BREF) dotyczącego składowisk odpadów, co jest już w toku.

Po drugie, sektor gospodarowania odpadami jest objęty rozporządzeniem w sprawie wiążących celów redukcyjnych (ESR), na mocy którego państwa członkowskie są odpowiedzialne za krajowe środki ograniczania emisji. W przypadku gospodarki odpadami środki te były realizowane głównie poprzez podatki. Dlatego stwierdzenie zawarte w zaproszeniu do zgłaszania dowodów, że „sektor przetwarzania odpadów nie podlega opłatom za emisję dwutlenku węgla na poziomie UE”, wymaga doprecyzowania – sektor ten w praktyce podlega opłatom za emisję dwutlenku węgla w ramach wdrażania unijnego ESR, chociaż, zgodnie z obecną formułą ESR, opłaty te nie są wdrażane w sposób jednolity ani zharmonizowany w całej UE.

Po trzecie, zaproszenie do zgłaszania dowodów stwierdzono, że „oprócz utraty cennych zasobów, odpady mogą mieć znaczący negatywny wpływ na zdrowie ludzi i środowisko”. FEAD naturalnie zgadza się z tym stwierdzeniem, jednak Komisja przedstawia je w sposób mylący i zniekształcający rolę gospodarki odpadami, pisząc: „na przykład spalanie odpadów może przyczyniać się do zanieczyszczenia powietrza, podczas gdy składowiska mogą zanieczyszczać wodę i glebę”.

Jest to komunikat wprowadzający w błąd, który nie uznaje roli sektora gospodarowania odpadami w zapobieganiu negatywnym skutkom powstawania odpadów. Odpady rzeczywiście zagrażają zdrowiu ludzi i środowisku – ale tylko wtedy, gdy nie zostaną bezpiecznie przetworzone. Sektor gospodarowania odpadami realizuje przede wszystkim misję publiczną polegającą na bezpiecznym przetwarzaniu odpadów, a dzięki inwestycjom i zaangażowaniu przedsiębiorstw prywatnych przekształca je także w zasoby, materiały lub energię.

W związku z powyższym FEAD ponawia apel o kompleksową ocenę skutków, która musi uwzględniać najlepsze sposoby długoterminowego ograniczania emisji CO₂zarówno w spalarniach odpadów komunalnych, jak i na składowiskach, biorąc pod uwagę zarówno cele klimatyczne, jak i gospodarkę o obiegu zamkniętym.

Wszystkie pozostałe technologie wymienione w kwestionariuszu (kompostowanie, fermentacja beztlenowa, recykling, spalanie odpadów niebezpiecznych), z wyjątkiem technologii odzysku lub konwersji takich jak piroliza czy zgazowanie przekształcające odpady w energię lub paliwa syntetyczne – analogicznych do spalania odpadów komunalnych – muszą zostać jednoznacznie wykluczone z jakichkolwiek rozważań dotyczących objęcia EU ETS. Konkurencyjność recyklingu w UE jest zagrożona, a procesy recyklingu, kompostowanie i fermentacja zapobiegają emisjom, które
w przeciwnym razie powstałyby przy produkcji materiałów pierwotnych/kopalnych.

FEAD w ostatnich latach wielokrotnie wskazywała kluczowe aspekty, które muszą zostać uwzględnione w ocenie skutków, aby określić, czy włączenie spalarni do EU ETS jest najlepszym sposobem ograniczenia emisji CO₂:

1. Sektor gospodarki odpadami istotnie przyczynia się do redukcji emisji, unikając wydobycia, przetwarzania i stosowania surowców pierwotnych oraz paliw kopalnych.

Te uniknięte emisje muszą zostać uznane i uwzględnione w unijnych politykach.

2. Gospodarowanie odpadami jest sektorem ściśle regulowanym na mocy różnorodnych przepisów unijnych i krajowych – np. przez dyrektywę ramową o odpadach, dyrektywę składowiskową, dyrektywę w sprawie emisji przemysłowych IED, rozporządzenie w sprawie przemieszczania odpadów, dyrektywę RED, itd. Przykładem rygorystycznych przepisów jest fakt, że spalarnie odpadów jako jedyne prowadzą ciągły monitoring emisji, w przeciwieństwie do wielu innych sektorów przemysłowych.

3. Operatorzy instalacji przetwarzających odpady znajdują się na końcowym etapie cyklu życia produktów i w związku z tym nie decydują o charakterze, ilości ani zawartości CO2 w strumieniach odpadów, które muszą przyjąć do przetworzenia. Jest to szczególnie istotne dla operatorów spalarni odpadów, którzy, w przeciwieństwie do producentów energii, nie mają swobody w wyborze surowców.
Z drugiej strony, rzeczywistą redukcję emisji można osiągnąć poprzez promowanie lepszej selektywnej zbiórki, zwłaszcza wszystkich odpadów z tworzyw sztucznych o wysokiej zawartości węgla, poprawę efektywności energetycznej spalarni odpadów oraz finansowanie innowacyjnych rozwiązań w zakresie wychwytywania, wykorzystania lub sekwestracji CO2.

4. Zakłady spalania odpadów rozważają wdrożenie technologii wychwytywania, magazynowania i utylizacji dwutlenku węgla (CCUS). Jednak, podobnie jak w przypadku każdej innej branży, CCUS wiąże się z poważnymi niepewnościami, takimi jak niepewność regulacyjna, brak infrastruktury, wysokie koszty inwestycyjne i operacyjne itp. Zapotrzebowanie na przestrzeń i energię ze strony CCUS stanowi dodatkowe i poważne ograniczenia dla spalarni odpadów. Dopóki nie zostanie wdrożona wymagana infrastruktura do transportu i magazynowania, ramy prawne oraz mechanizmy wsparcia dla ustanowienia modeli biznesowych, cena dwutlenku węgla będzie prowadzić jedynie do wyższych kosztów przetwarzania, ponieważ możliwości dekarbonizacji są ograniczone.

5. Włączenie spalarni odpadów do systemu EU ETS może prowadzić do problemów
w zagospodarowaniu odpadów resztkowych z tworzyw sztucznych, w tym odpadów powstających w procesie recyklingu; przekierowaniem tych frakcji do niższych poziomów w hierarchii postępowania z odpadami, eksportu a nawet nielegalnych kanałów.

6. Europejski przemysł tworzyw sztucznych i tekstyliów pokonsumenckich, przygotowujący się do ponownego użycia i recyklingu, stoi w obliczu pogłębiającego się kryzysu [1]  z powodu wysokich cen energii, niskich cen surowców pierwotnych, słabego popytu na materiały pochodzące z recyklingu oraz silnej konkurencji ze strony krajów trzecich. Wyższe ceny przetwarzania odpadów z recyklingu dodatkowo pogłębiają ten kryzys.

7. Skuteczna, selektywna zbiórka bioodpadów jest łatwym celem, który musi zostać wdrożony we wszystkich gminach UE tak szybko, jak to możliwe. Ograniczyłaby ona ilość odpadów trafiających na składowiska, jak i do spalarni odpadów.

8. Nie można doprowadzić do sytuacji, w której składowanie stanie się bardziej konkurencyjne niż spalanie z odzyskiem energii – groziłoby to naruszeniem hierarchii postępowania z odpadami. Obecnie jedynie spalarnie odpadów są zobowiązane do monitorowania i raportowania swoich emisji w ramach EU ETS. Ponieważ nie jest jasne, w jaki sposób można mierzyć i monitorować emisje ze składowisk, Komisja musi rozważyć opracowanie alternatywnego i innowacyjnego mechanizmu dotyczącego emisji ze składowisk, który obejmowałby kompleksową metodę obliczeniową, bez uwzględniania emisji pochodzących z odpadów składowanych w przeszłości.

9. Sektor odpadów dąży do dekarbonizacji, ale wymaga skutecznych zachęt, aby jeszcze bardziej ograniczyć emisje, które zapewnią przewidywalność cen, efektywność i brak podwójnych obciążeń (połączenie ETS, ESR, innych podatków krajowych), a jednocześnie zagwarantują równe warunki działania w całej UE i wdrożenie hierarchii postępowania z odpadami.

10. W przypadku uwzględnienia spalania odpadów w systemie EU ETS, emisje nie są przypisywane podmiotom odpowiedzialnym za projektowanie produktów lub dobór materiałów, lecz końcowemu podmiotowi utylizującemu. Ta rozbieżność osłabia motywację do usprawnień w górnym biegu łańcucha dostaw i niesprawiedliwie obciąża operatorów gospodarki odpadami, których emisje odzwierciedlają zawartość węgla w otrzymanych odpadach, a nie ich decyzje operacyjne. Wdrożenie zasady „zanieczyszczający płaci”, zgodnie z którą producenci ponoszą odpowiedzialność za koszty emisji dwutlenku węgla do końca cyklu życia swoich produktów, zapewniłoby silniejszy efekt ograniczania u źródła.

Informacja o FEAD

FEAD to Europejska Federacja Gospodarki Odpadami, reprezentująca prywatny sektor gospodarowania zasobami i odpadami w Europie. FEAD zrzesza 20 krajowych federacji
i 3 000 prywatnych firm, które obsługują ponad 60% rynku odpadów komunalnych, 75% rynku odpadów przemysłowych i handlowych, tworząc ponad 500 000 miejsc pracy
i inwestując rocznie w gospodarkę odpadami 5 mld euro.

[1] https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9967-2025-INIT/pl/pdf?mc_cid=fa3411326f&mc_eid=fdfb2e3ec2