Przegląd Komunalny: Paradoksy nowych przepisów ustawy o u.c.p.g.

269

Nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz kilku innych ustaw ma, zdaniem rządu, pomóc samorządom. Tymczasem, jak zauważają właśnie samorządowcy, należałoby ją w zasadzie napisać od nowa. Część przedstawicieli branży odpadowej uważa też, że niektóre zmiany mogą odnieść skutek odwrotny od zamierzonego i, zamiast eliminować, wzmocnią szarą strefę.

Podczas Międzynarodowych Targów Ochrony Środowiska POLECO SYSTEM Sławomir Mazurek, podsekretarz stanu w Ministerstwie Środowiska, zapewniał, że projekt nowelizacji ustawy o u.c.p.g. ma być efektywny i ma pomagać samorządom realizować zarówno ambitne cele polityki środowiskowej w zakresie recyklingu, jak i dążenia do gospodarki obiegu zamkniętego. – Na pewno będzie on też przedmiotem prac rządu i te uwagi zostaną przeanalizowane. Dużych zmian się nie spodziewam, ale te, które budziły największe kontrowersje, będą poddane bardzo wnikliwej analizie – zapewniał.

Tymczasem w toku prac legislacyjnych swoje uwagi – których było w sumie kilkaset – złożyło ok. 130 podmiotów. Część samorządowców nie zostawia na propozycjach Ministerstwa suchej nitki. – Zmian w dobrym kierunku prawie nie ma – komentuje projekt Leszek Świętalski, sekretarz generalny Związku Gmin Wiejskich RP.

Niewielkie koszty?

Planowana nowelizacja obejmuje, oprócz ustawy o u.c.p.g., także niektóre zapisy ustawy o odpadach oraz Kodeksu karnego. Gospodarujący odpadami otrzymali m.in. nakaz dostosowania przedsiębiorstw do wymogów przeciwpożarowych, obowiązkowy stał się także monitoring. W rozporządzeniu Ministra Środowiska zaproponowano też stawki zabezpieczenia roszczeń. – Bez cienia hipokryzji przepisy idą w bardzo dobrym kierunku, ponieważ uwiarygadniają firmy, które działają zgodnie z prawem – przekonywał podczas Międzynarodowego Kongresu ENVICON Environment Paweł Ciećko, Główny Inspektor Ochrony Środowiska.

Odnosząc się do kosztów, które będą musieli ponieść gospodarujący odpadami, Ciećko stwierdził, że zainstalowanie kamery internetowej w trzech miejscach za 70 zł i podłączenie jej do sieci wcale nie oznaczają dużych wydatków. – Pożary, które miały miejsce w ostatnim czasie w Polsce, to nie były pożary w nielegalnych miejscach. Głównie paliły się obszary magazynowania odpadów, na które były wydane decyzje administracyjne, a które nie miały monitoringu – mówił szef GIOŚ, za przykład podając pożar instalacji, w której paliły się przetworzone, wielkogabarytowe odpady. Jak twierdzi, wystarczyłoby zamontować kamerę termowizyjną za 200 zł i strażnik miałby podgląd, czy temperatura przypadkiem nie rośnie. – Takie działania to uwiarygodnianie firmy. A trzeba pamiętać, że niektóre magazyny były podpalane też przez szeroko rozumianą konkurencję. Podam może skrajny przykład firmy, która wynajęła bardzo duży magazyn, płacąc za niego z góry za pół roku. W magazynie nie było monitoringu, nie było wcześniej zabezpieczonej decyzją administracyjną wadium czy choćby gwarancji bankowych. Firma zapłaciła za wynajem za pół roku, w ciągu dwóch tygodni przywieziono kilka tysięcy ton odpadów płynnych i firma zniknęła. Kto teraz ma za to zapłacić? – pytał retorycznie.

O gwarancjach finansowych wypowiadał się także minister środowiska, Henryk Kowalczyk. – W bardzo długim dialogu uzgodniliśmy stawki, które żadną miarą nie podnoszą kosztów tam, gdzie nie jest to potrzebne. Ale tam, gdzie jest groźba porzucenia, samorząd nie może zostać z problemem. Koszty zabezpieczenia to bezpieczeństwo samorządu – stwierdził. I dodał, że ceny odpadów mogą wzrosnąć. – Należy mieć świadomość, że jeśli wzrosną one w sposób istotny, będzie to znaczyło, że do tej pory firma odbierała je nieuczciwie, bez zagospodarowania, tylko je magazynując, wręcz nawet z intencjonalnym celem porzucenia tych odpadów. Zdarzało się tak, niestety, w wielu przypadkach – mówił.

– Zabezpieczenie roszczeń jest zasadne, jednak w tej wersji to kuriozum, ponieważ wchodzi ono zbyt daleko, a przy tym rozporządzenie jest bardzo nieprecyzyjne – zwraca uwagę Piotr Szewczyk, przewodniczący Rady RIPOK. – Odpady zostały w nim podzielone na grupy. My postulowaliśmy, żeby zabezpieczenia były ustanawiane zgodnie z kodami odpadów. W przypadku RIPOK-ów absurdem jest, że do zabezpieczenia roszczeń będzie włączany odpad, który musimy przyjąć. W przeciwnym wypadku trafi w niewłaściwe miejsca. Takie rozwiązanie oznacza obciążanie nas odpowiedzialnością za fakt, że nie możemy zwiększyć stanów magazynowych w momencie spiętrzenia ilości dostarczanych odpadów, co dzieje się choćby w okresach przedświątecznych, wiosną, jesienią lub w trakcie załamania zbytu na wybrane surowce. W zasadzie nikt nie wie, jak będzie wyglądała forma zabezpieczenia roszczeń poza formą depozytu. Gwarancja bankowa lub ubezpieczenie nie są określone ani co do formy, ani co do kosztu, ponieważ banki i firmy ubezpieczeniowe nie oferują takich produktów – dodaje.

Krzysztof Hornicki, wiceprezes Zarządu Interseroh, firmy zajmującej się m.in. optymalizacją kosztów gospodarki odpadami, twierdzi, że przepisy wprowadzane kolejnymi nowelizacjami są potrzebne, ale już ich wdrażanie pozostawia wiele do życzenia. – O ile obowiązkowy system monitoringu będzie relatywnie niewielkim wydatkiem, to już dostosowanie przedsiębiorstwa do wymogów przeciwpożarowych może kosztować nawet setki tysięcy złotych – zauważa. – Dla wielu firm oznacza to spore koszty, z którymi duże przedsiębiorstwa dadzą sobie radę, jednakże mniejsze nie i albo będą się zamykać, albo zaczną przechodzić do szarej strefy. Może zatem dojść do sytuacji, w której nowe przepisy przyczynią się do likwidacji części firm zbierających i przetwarzających odpady, co wpłynie na wzrost kosztów usług w zakresie gospodarki odpadami oraz utrudni osiągnięcie unijnych celów, zwłaszcza tych określonych dla recyklingu odpadów opakowaniowych – podkreśla Hornicki.

Ustawa wyeliminuje… prezesów?

Na problem z ewentualnym przechodzeniem firm do szarej strefy zwracają uwagę gospodarujący odpadami, nie chodzi jednak tylko o koszty, ale także o obostrzenia dotykające bezpośrednio członków zarządów i rad nadzorczych.

W znowelizowanej w lipcu ustawie o odpadach znalazł się m.in. zapis dotyczący członków zarządu i rad nadzorczych. Starając się o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów (a także do wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie dla przedsiębiorstwa), posiadacze odpadów będący osobami fizycznymi prowadzącymi działalność gospodarczą, wspólnicy, prokurenci, a także członkowie zarządu oraz rady nadzorczej posiadacza odpadów muszą przedłożyć zaświadczenie o niekaralności. Dodatkowo mają obowiązek przedstawienia oświadczenia, że w ciągu ostatnich 10 lat nie byli wspólnikami ani członkami organów innych spółek, którym w ostatnich 10 latach cofnięto zezwolenie na gospodarowanie odpadami lub trzykrotnie wymierzono grzywnę w postaci mandatu karnego za wykroczenia albo administracyjną karę pieniężną. Poświadczenie przez nich nieprawdy wiąże się z odpowiedzialnością karną.

– Firmy, w których wspólnicy, członkowie zarządów czy rad nadzorczych lub prokurenci pełnili w ostatnich 10 latach jakiekolwiek funkcje w spółkach, które kiedykolwiek były karane, ściągają na swoją firmę groźbę nieotrzymania tych zezwoleń – zauważa Dariusz Matlak z Polskiej Izby Gospodarki Odpadami. – Tak restrykcyjna i niezrozumiała odpowiedzialność zbiorowa może w praktyce doprowadzić do zablokowania możliwości prowadzenia działalności znacznej liczby przedsiębiorców – prognozuje.

Zdaniem prezesa PIGO, sytuację mogą wykorzystać nieuczciwi przedsiębiorcy, którzy sami nie będąc zazwyczaj ani wspólnikami, ani członkami zarządów, korzystają zazwyczaj z tzw. słupów. – Może nie do wszystkich jeszcze dociera, jakie w praktyce jest to zagrożenie, ale w tym zakresie naprawdę może dojść do katastrofy – komentuje Dariusz Matlak. – Trzeba mieć na uwadze, że przedsiębiorcy muszą w bardzo krótkim czasie dostosować swe firmy do nowych przepisów ustawowych i najpóźniej wczesną wiosną rozpocząć aktualizowanie zezwoleń na gospodarowanie odpadami. Dlatego przepisy ustawy o odpadach powinny zostać pilnie znowelizowane teraz, przy okazji nowelizacji ustawy o u.c.p.g.

Przepisy wprowadzone nowelizacją z 20 lipca br. miały na celu uderzenie w nieuczciwe firmy, nielegalnie postępujące z odpadami, ale w praktyce mogą oznaczać przysłowiowe wylanie dziecka z kąpielą. – Karanie, jako takie, powinno być, ale poszliśmy chyba za daleko, zbyt rygorystycznie, zbyt szeroko – stwierdza Piotr Szewczyk, przewodniczący Rady RIPOK. – Kara powinna być adekwatna do przewinienia. Jeżeli ktoś działa z zamiarem popełnienia czynu niezgodnego z prawem, wtedy należy go karać. Natomiast są sytuacje, które są nie do uniknięcia w pewnych okolicznościach. I tu nie można karać wszystkich, łącznie z odpowiedzialnością rozszerzoną, choćby o członków rad nadzorczych. W ten sposób możemy „wyczyścić” branżę gospodarki odpadami. Kary są bezwzględne i inspektor nie ma żadnego pola manewru.

Tomasz Uciński, prezes Zarządu Krajowej Izby Gospodarki Odpadami:

– Część sytuacji zdarza się po prostu przypadkowo, nie są to celowe działania. W przypadku tych przepisów kara może się okazać niewspółmierna do winy. Według naszego rozeznania, tak restrykcyjne przepisy dotyczą tylko branży gospodarki odpadami.

 

Sztucznie wprowadzana konkurencja

Jedną ze spornych kwestii ewentualne rozdzielanie przetargów na odbieranie i zagospodarowanie odpadów. Krzysztof Kawczyński, przewodniczący Komitetu Ochrony Środowiska Krajowej Izby Gospodarczej, która, jak sam zauważa, nie wniosła zbyt wielu uwag do projektu przygotowywanego przez Ministerstwo Środowiska, podkreśla: – Nowe działania i rozwiązania wpisane do ustaw, choćby takie jak rozdzielenie przetargów, były postulowane od wielu lat. W tej sprawie są dwie szkoły: jedni mówią, że rozdzielenie jest potrzebne, inni, że nie, a każda strona ma swoje argumenty. Jego zdaniem, to Ministerstwo musi ostatecznie rozstrzygnąć. – Przychyliliśmy się do tej uwagi, która na pewnym etapie była zgłaszana, i zaproponowaliśmy rozdzielenie przetargów, aby wzmocnić system nadzoru i kontroli nad odbiorem i zagospodarowaniem odpadów – stwierdził Sławomir Mazurek podczas targów POLECO SYSTEM. – Co ciekawe, pojawiły się potem głosy w konsultacjach, także z niektórych środowisk samorządowych, że będzie to podrożenie kosztów, że będzie to trudne do zrealizowania. Myślę, że jeszcze raz to przeanalizujemy – mówił Mazurek.

Zdaniem Leszka Świętalskiego, obowiązek rozdzielenia przetargów to – obok obowiązku objęcia gminnym systemem nieruchomości niezamieszkałych i odgórnego określenia wysokości stawek za odbiór odpadów z domków letniskowych – wkraczanie w zadania własne samorządów. – Zadaniem własnym gminy jest zbiórka odpadów komunalnych – przypomina Świętalski. – Jakimi narzędziami się to zadanie wykona, powinno zostać w gestii samorządów. Tymczasem projektowana ustawa wkracza w domenę władztwa organów stanowiących, czyli rad gmin. To, co gmina powinna sama określać, wydając swoje przepisy prawa miejscowego, coraz bardziej robi za nie Ministerstwo. To czynienie zadań własnych gminy zadaniami o charakterze coraz bardziej zleconym – zauważa.

Jednak nie tylko samorządowcy są przeciwnikami rozdzielania przetargów. Krytycznie do pomysłu odnosi się także PIGO. – Nie wiem, czemu miałoby służyć takie rozwiązanie. Jest o tyle zbędne, że w tym samym projekcie zakłada się, iż rozliczanie za odpady będzie następowało od tony, a nie ryczałtem, co jest akurat dobrym rozwiązaniem. Ale właśnie dlatego nie ma sensu wprowadzania przymusu rozdzielania przetargów, bo oznacza to jedynie dodatkową biurokrację i koszty dla firm i mieszkańców – mówi Dariusz Matlak, prezes Izby.

 

Dariusz Matlak, prezes Zarządu Polskiej Izby Gospodarki Odpadami:

– Od zarania tzw. rewolucji śmieciowej mówiło się o tym, że firmy powinny oferować kompleksowe usługi, a te zajmujące się wywozem odpadów, chcąc pozostać na rynku, powinny inwestować także w instalacje do przetwarzania odpadów. Firmy już działające może to zmusić do sztucznego dzielenia swojej działalności. Dlaczego gmina ma stracić prawo do ogłaszania przetargu łączonego, skoro na jej terenie operują firmy zajmujące się zarówno transportem, jak i gospodarowaniem odpadami? Zmuszanie gminy, żeby wytwarzała sztuczną konkurencję, wprowadzi chaos. Firma, która kompleksowo oferuje obie te usługi, inaczej, korzystniej dla zamawiającego kalkuluje swoje koszty, teraz musiałaby odrębnie startować w przetargach, ryzykując, że może znajdzie się jakaś tańsza, ale mniej rzetelna firma, która „wskoczy” na dany rynek i może na nim narozrabiać, bo gminy nie zawsze są w stanie wyeliminować firm proponujących dumpingowe ceny.

 

Planowane zmiany w ustawach najprawdopodobniej spowodują wzrost opłat za gospodarowanie odpadami. Czy to źle? – Nie dyskutuję, czy takie podwyżki są niezbędne, czy potrzebne. Wiemy, że uszczelnienie systemu, który wcześniej w znacznie większym stopniu pozwalał na nielegalne pozbywanie się odpadów, na pewno je spowoduje – mówi Krzysztof Kawczyński z Krajowej Izby Gospodarczej. – Ale opłaty z roku na rok w przetargach i tak wzrastają o 50%. Zdrożała też energia dla przemysłu, pojawiły się różne inne koszty. Do tego dochodzą źle skalkulowane ceny – wymienia Kawczyński.

Rzeczywiście, coraz więcej miast i gmin decyduje się na podniesienie opłat. Tajemnicą poliszynela jest, że wcześniej nie robiły tego ze względu na zbliżające się wybory samorządowe.

Zdaniem Tomasza Ucińskiego, prezesa Zarządu Krajowej Izby Gospodarki Odpadami, rozdzielenie przetargów stanowi dobre rozwiązanie. – Jest to jeden ze sposobów na zapanowanie nad sytuacją, ale mimo wszystko gminy powinny mieć tu wybór – stwierdza.

W podobnym duchu wypowiada się Piotr Szewczyk z Rady RIPOK: – Rozdzielenie przetargów powinno zostać wprowadzone. Podobnie jak objęcie gminnym systemem nieruchomości niezamieszkałych w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Diabeł tkwi w szczegółach – zaznacza. – Gmina powinna mieć swobodę w wyłączaniu z systemu choćby dużych podmiotów lub innych rodzajów nieruchomości, np. cmentarzy. Okazuje się, że jeśli gmina rozdzieli przetargi, to i tak oddzielny przetarg będzie musiała rozpisać dla nieruchomości niezamieszkałych. A to jest już absurdem, ponieważ ideą rozdzielania przetargów i objęcia gminnym systemem nieruchomości niezamieszkałych jest minimalizowanie kosztów przez gminy oraz ochrona środowiska. A w takiej sytuacji jedna śmieciarka będzie obsługiwała posesje zamieszkałe, a druga niezamieszkałe. Rozdzielenie przetargów jest kierunkiem dobrym, ale wymagającym dość szczegółowego rozpatrzenia i uwzględnienia postulatów samorządów – podsumowuje przewodniczący Rady RIPOK.

Czterokrotna opłata wprowadzi fikcję?

W dzisiaj funkcjonującym systemie mieszkańcy deklarują, czy chcą oddawać odpady zbierane selektywnie, czy nie. Nowelizacja zakłada wyjście do obligatoryjnej, selektywnej zbiórki i „karanie” zbiórki nieselektywnej za pomocą czterokrotnie wyższej opłaty (jej kwota miałaby zostać określona w uchwałach miejscowych). W przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych firma odbierająca odpady przyjmie je jako zmieszane i powiadomi o tym gminę. Prezydent, burmistrz lub wójt ustali na drodze decyzji wysokość opłaty za miesiąc lub miesiące, w których mieszkaniec nie dopełniłby obowiązku segregowania odpadów.

Krzysztof Kawczyński z Krajowej Izby Gospodarczej uważa nowelizację za krok w dobrym kierunku i stwierdza, że w jej przypadku można dyskutować raczej o szczegółach niż o generalnych założeniach i zapisach. – Ministerstwo słusznie wprowadza mechanizm zwielokrotnionej opłaty za niesegregowanie odpadów – stwierdza Kawczyński. I dodaje, że zdarzały się przecież sytuacje, iż segregowane odpady kosztowały mieszkańca 10 zł, a niesegregowane 11 zł, co należy uznać za nieporozumienie i zachętę do niesegregowania. Jego zdaniem, obiektywnie musimy liczyć się z tym, że działania związane z nowelizacją ustawy o u.c.p.g. i innych ustaw wpłyną na koszty gospodarowania odpadami, w tym opłaty dla mieszkańców, które dziś są nieadekwatne do kosztów. – Od wielu lat eksperci branżowi zwracają uwagę, że ceny z przetargów nie pokrywają kosztów i stąd właśnie problem z szarą strefą i patologiami. Jeśli opłata będzie pokrywała koszty legalnego zagospodarowania i segregowania, wtedy odpadów rzeczywiście będzie można pilnować, a Inspekcja Ochrony Środowiska będzie mogła je skutecznie monitorować. Takie podejście nie będzie stwarzało więc miejsca dla rozwoju szarej strefy, co najwyżej dla jej marginalnego udziału w rynku. Warto mieć na uwadze, że zarówno dobre prawo, jak i jego skuteczna egzekucja są kluczem do budowy efektywnego systemu gospodarowania odpadami w Polsce, co winno nam pozwolić na zrealizowanie celów roku 2020 i wysokich celów związanych z GOZ-em – podkreśla Kawczyński.

Z zupełnie innego założenia wychodzi Leszek Świętalski, sekretarz generalny Związki Gmin Wiejskich RP, który uważa, że podwyższona opłata w postaci czterokrotności stawki jest nie do wyegzekwowania choćby w zabudowie wielomieszkaniowej, a jej wprowadzenie może wywołać skutek odwrotny od zamierzonego. – Jeśli zastosujemy odpowiedzialność zbiorową, a wszyscy mieszkańcy zostaną obarczeni czterokrotną opłatą z powodu jednego gospodarstwa, które nie wywiązuje się z obowiązku segregacji odpadów, cała reszta też przestanie segregować, bo skoro i tak zapłaci więcej, to na pewno nie będzie wkładała wysiłku w segregowanie – twierdzi.

Podobnie uważają przedstawiciele Związku Międzygminnego Centrum Zagospodarowania Odpadów SELEKT w Czempiniu. Wśród ich uwag skierowanych do projektu nowelizacji jest ta, że takie rozwiązanie wprowadzi fikcję segregacji. Ich zdaniem, właściciele nieruchomości będą masowo zmieniać sposób zbiórki odpadów, a nie będą jej wykonywali ze starannością. Nakładanie w drodze decyzji wyższych opłat za brak segregacji jest bardzo pracochłonne i krótkotrwałe. Ponadto podatnicy zawsze mają prawo się odwołać, co zazwyczaj kończy się uchyleniem decyzji. Do swoich uwag dodają jeszcze kolejną obawę: „Prowadzenie nasilonych kontroli prawidłowości segregacji wiązałoby się w naszym Związku z zatrudnieniem co najmniej 10 osób, co w efekcie wygeneruje wzrost kosztów administracyjnych, a tym samym wzrost kosztów systemu, który bezpośrednio przełoży się na wysokość opłat dla właścicieli nieruchomości”.

– Oczywiście, wszelkiego rodzaju systemy monitorowania drogi, jaką przebywają odpady, są potrzebne. Zdajemy sobie też sprawę, że takie systemy będą generowały koszty. W tej sytuacji rozwiązaniem jest przerzucenie części tych kosztów na producentów opakowań, którzy wprowadzają te odpady opakowaniowe na rynek. Na razie sytuacja wygląda w ten sposób, że największe koszty zintegrowanego systemu gospodarowania odpadami ponoszą gminy Żeby sprostały tym wymaganiom, powinny mieć wsparcie finansowe w postaci rozszerzonej odpowiedzialności producenta. Selektywną zbiórkę i recykling powinien zatem finansować właśnie przemysł opakowaniowy. Zniwelowałoby to ewentualny wzrost kosztów ponoszonych przez mieszkańców. A o to nam wszystkim chodzi – podkreśla Tomasz Uciński, prezes KIGO.

Ustawa do kosza?

–Zawsze tego typu projekty budzą dużo emocji, ale prowadzimy bardzo otwarty dialog w tym obszarze. Wiele zapisów, które były w pewnych planach, pojawiło się już w projekcie „pożarowym”, ale na pewno to, co będzie wzmacniać i dawać narzędzia samorządom, będzie utrzymane – zapewniał w październiku Sławomir Mazurek.

Prace nad nowelizacją się przeciągają. – Nie znamy odniesienia resortu do wniesionych uwag, nadal nie ma zbiorczego podsumowania. Pod koniec października minister środowiska, Henryk Kowalczyk, obiecywał, że zorganizuje ponowne spotkanie interesariuszy (pierwsze odbyło się 27 września), ale dopiero na przełomie października i listopada upubliczniono kolejne uwagi. Po ostatnich rozmowach z Ministerstwem należy się spodziewać, że dopiero po tegorocznej Konferencji Stron Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (COP24), odbywającej się w Katowicach, minister znajdzie stosowną ilość czasu na rozpatrzenie nowych propozycji, które będą dyskutowane w przyszłości. Wiemy zatem, że wprowadzenie zmian nie będzie możliwe od 1 stycznia 2019 r. Jednakże wprowadzenie ich w ciągu roku budżetowego, zwłaszcza w sektorze związanym z gospodarowaniem odpadami, również może być problematyczne. Ma to być wzięte pod uwagę i liczę, że znajdziemy wspólne rozwiązanie – dodaje sekretarz generalny ZGW RP.

Leszek Świętalski ze Związku Gmin Wiejskich RP widzi tylko jedno rozwiązanie. – Jeśli w Polsce nie zostanie stworzony rynek surowców wtórnych i współodpowiedzialność producentów wprowadzających opakowania na rynek, to i tak nie osiągniemy zakładanych celów, bo bez tych elementów ciągle będziemy wracać do punktu wyjścia. Tymczasem ustawodawca czyni ustawę o u.c.p.g. coraz bardziej zawiłą – mówi. Na pytanie, czy jedynym rozwiązaniem jest napisanie ustawy o u.c.p.g. od nowa, odpowiada krótko: absolutnie tak.