Założenia ustawy o wielkoobszarowych terenach zdegradowanych

w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów opublikowane zostały założenia projektu ustawy o wielkoobszarowych terenach zdegradowanych. Planuje się przyjęcie przez Radę Ministrów tego projektu w I kwartale 2022 r.

Numer projektu UD312
Tytuł Projekt ustawy o wielkoobszarowych terenach zdegradowanych
Rodzaj dokumentu projekty ustaw
Informacje o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań planowanych w projekcie Doświadczenia związane ze stosowaniem krajowych przepisów w zakresie gospodarki odpadami wskazują, że pomimo istnienia przepisów w zakresie właściwego składowania odpadów oraz usuwania odpadów z miejsc na ten cel nieprzeznaczonych na terenie kraju sygnalizowane są problemy związane z obecnością odpadów niebezpiecznych, zgromadzonych w przeszłości, w sposób stwarzający zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi (w szczególności przez podmioty należące w przeszłości lub do chwili obecnej do Skarbu Państwa). Skutkiem obecności odpadów niebezpiecznych w środowisku mogą być emisje substancji do wód powierzchniowych i podziemnych, emisje substancji do powietrza, a także zanieczyszczenie powierzchni ziemi, a finalnie również zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego.
Zdarzają się przypadki, gdy wyegzekwowanie wykonania obowiązku wyeliminowania lub ograniczenia wpływu na środowisko zgromadzonych odpadów jest bardzo trudne, gdyż zdeponowanie odpadów nastąpiło dawno temu, a na przestrzeni wielu lat tereny, na których znajdują się odpady, znalazły się we władaniu wielu podmiotów, w tym również podmiotów prywatnych, gdyż następował podział gruntów i ich własności. Problem dotyczy głównie odpadów gromadzonych w przeszłości na wielkoobszarowych terenach państwowych zakładów przemysłowych, w czasach przed obowiązywaniem szczegółowych przepisów regulujących gospodarowanie odpadami w sposób zapewniający właściwy poziom ochrony środowiska. Przykładami terenów, gdzie stwierdzono występowanie omawianych problemów są m.in. tereny dawnych Zakładów Chemicznych „Zachem” w Bydgoszczy, Zakładów Chemicznych „Organika-Azot” w Jaworznie, byłych Zakładów Chemicznych „Tarnowskie Góry” w Tarnowskich Górach oraz Zakładów Przemysłu Barwników ,,Boruta” w Zgierzu. Przewiduje się wdrożenie mechanizmu identyfikacji innych terenów o podobnym charakterze i włączania ich do planowanej regulacji w miarę dostępności środków finansowych na ochronę środowiska.
Na wielkoobszarowych terenach zdegradowanych największe problemy występują w miejscach, gdzie zalegają odpady, zgromadzone tam w przeszłości w sposób bez zabezpieczenia podłoża, w niektórych przypadkach również bez wykonania rekultywacji powierzchni tych miejsc składowania. Konsekwencją takiego stanu jest migracja substancji niebezpiecznych do środowiska gruntowo-wodnego i  rozprzestrzenianie się ich, co może wywoływać negatywny wpływ na zdrowie i życie ludzi oraz stan środowiska. Natomiast miejsca wolne od odpadów na wielkoobszarowych terenach dawnych zakładów,
mogą być zagospodarowywane. Często tereny zdegradowane zostały podzielone geodezyjnie na mniejsze działki i prowadzone są tam działalności o innym niż pierwotnie profilu. Zdarza się, że na tych terenach w miejscach wolnych od odpadów badania powierzchni ziemi nie wykazują przekroczeń dopuszczalnych zawartości substancji powodujących ryzyko.
Aktualnie kwestie związane ze składowaniem lub magazynowaniem odpadów reguluje ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779, z późn. zm.), zwana dalej „ustawą o odpadach”. Na wielkoobszarowych terenach zdegradowanych oprócz składowisk odpadów znajdują się również miejsca, na których znajdują się odpady o nieuregulowanym statusie prawnym. Miejsc tych nie można klasyfikować jako obiekty budowlane przeznaczone do składowania odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Jeżeli deponowanie odpadów w przedmiotowym miejscu zostało zakończone przed dniem wejścia w życie nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. poz. 1234, z późn. zm.) i miejsce to nie mogło być traktowane jako istniejące składowisko, gdyż z chwilą wejścia w życie tej ustawy, pomimo że były obecne w danym miejscu odpady nagromadzone w przeszłości, teren ten nie był użytkowany jako składowisko (por. art. 36 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, tzw. ustawy „wprowadzającej” – Dz. U. poz. 1085), i w konsekwencji nie można rozpatrywać go jako obiektu budowlanego przeznaczonego do składowania odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach.
Przed 2001 r. sprawy dotyczące lokalizacji, sposobu eksploatacji oraz rekultywacji takich obiektów, były regulowane przepisami art. 21 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. poz. 592, z późn. zm). Wcześniej, kwestie postępowania z odpadami regulowane były w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. poz. 6) i zawarte były jedynie w art. 6 ust. 4 pkt 2 oraz w art. 54 tej ustawy.
Pomimo, że nieczynne składowiska odpadów, których działalność została zapoczątkowana w innym stanie prawnym niż obecnie obowiązujący i które od strony formalnej nie stanowią składowisk zgodnie z obowiązującymi przepisami, należy zaznaczyć, że w danym miejscu wciąż znajdują się odpady, a zatem nie można w takiej sytuacji uznawać takich terenów za powierzchnię ziemi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.), zwanej dalej „ustawą Poś”. Jednocześnie nie można wykluczyć, że przed wejściem w życie ustawy o odpadach oraz ustawy Poś odpady były wykorzystywane lub składowane zgodnie z obowiązującym w danym czasie stanem prawnym, innym niż obecnie obowiązujące uregulowania. W tym zakresie z historycznego punktu widzenia, część składowisk odpadów była lokalizowana jako element działalności przemysłowej, co było sankcjonowane mocą decyzji ówczesnych organów różnego szczebla bądź jedynie zarządzających zakładem. Z wejściem w życie ustawy o odpadach i ustawy Poś w 2001 r., wprowadzono przepisy przejściowe dotyczące przeglądów ekologicznych, a następnie zobowiązano Polskę do przedstawienia UE listy składowisk, a także zostały określone okresy przejściowe dla składowisk odpadów komunalnych. W tej sytuacji należy przyjąć, że każdy z historycznych przypadków wykorzystania lub składowania odpadów powinien być oceniany indywidualnie w aspekcie zarówno wynikającym z wcześniej
obowiązujących regulacji prawnych, w szczególności wydanych decyzji administracyjnych, jak i obecnego stanu formalno-prawnego danego terenu.
Chociaż przepisy o odpadach nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących kwestii, jak wyżej opisane, na terenie kraju podejmowane są próby zastosowania w tych przypadkach przepisów dedykowanych zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, tj. przekroczeniu dopuszczalnych zawartości substancji powodujących ryzyko w glebie lub w ziemi. Jednak, ze względu na fakt, iż celem tych przepisów nie jest usuwanie odpadów lub oczyszczanie zanieczyszczonych wód, nie są one odpowiednim narzędziem do rozwiązywania kompleksowego problemu wielkoobszarowych terenów zdegradowanych. Problem ograniczenia wpływu na środowisko wielkoobszarowych terenów zdegradowanych jest zagadnieniem interdyscyplinarnym i wykracza daleko poza zagadnienie ochrony powierzchni ziemi. Na tych terenach mamy bowiem głównie do czynienia z szeregiem innych problemów ochrony środowiska, przede wszystkim takich jak obecność odpadów zgromadzonych w dalekiej przeszłości i emisja niebezpiecznych substancji do wód powierzchniowych i podziemnych, a czasem również do powietrza.
Warto podkreślić, że zagadnienie wielkoobszarowych terenów zdegradowanych jest dodatkowo skomplikowane z uwagi na kwestie pozostające przynajmniej częściowo poza zakresem przepisów dotyczących ochrony środowiska, takie jak obecność zdegradowanej infrastruktury i budynków, upadłość przedsiębiorstw i kwestia określenia ich następców prawnych, problemy z określeniem własności gruntów, handel zanieczyszczonymi nieruchomościami, kwestie dopuszczalności pomocy publicznej. Wobec powyższego przepisy o gospodarce odpadami lub z zakresu ochrony powierzchni ziemi okazują się nieefektywne w zakresie rozwiązania problemu poszczególnych terenów tego rodzaju.
Zgodnie z art. 6 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, z późn. zm.) celem publicznym jest w szczególności budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Zakwalifikowanie inwestycji do celów publicznych uprawnia do zastosowania instrumentów władczego nabycia praw do nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego (tj. wywłaszczenia poprzez pozbawienie albo ograniczenie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego).
Do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, w stosunku do których starosta może bez ograniczeń podejmować wszelkie czynności z zakresu gospodarowania mieniem publicznym, stosownie do art. 21 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami należą nieruchomości będące własnością Skarbu Państwa, które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa.
Uprawnienie do dokonywania czynności zmierzających do zachowania gruntu w stanie niepogorszonym, w tym wstępu w celu usunięcia odpadów będących w posiadaniu innych podmiotów, stanowi przejaw ingerencji w sferę władztwa użytkownika wieczystego, która powinna być uzasadniona szczególnymi względami oraz znajdować stosowne umocowanie w ustawie.
Istota rozwiązań ujętych w projekcie Koniecznym jest podjęcie się rozwiązania problemu wielkoobszarowych terenów zdegradowanych, w tym głównie znajdujących się na tych terenach „starych miejsc deponowania odpadów”. W tym celu niezbędne jest uregulowanie tego zagadnienia w odrębnej ustawie dedykowanej specjalnie tego rodzaju terenom, której zakres powinien być ograniczony i dostosowany do terenów, na których występują miejsca deponowania w przeszłości odpadów powodujących zagrożenie dla środowiska lub zdrowia ludzi (należy te tereny precyzyjnie wskazać w załączniku do projektu ustawy).
Projekt ma charakter specustawy dedykowanej konkretnym, już zidentyfikowanym terenom poprzemysłowym, wybranym w oparciu o informacje na temat wpływu na środowisko tych terenów zgromadzonym w trakcie prac Zespołu ds. terenów zdegradowanych, dla których działania poprawiające stan środowiska mogą być sfinansowane z Krajowego Planu Odbudowy oraz innych funduszy europejskich w ramach polityki spójności w latach 2021–2027.
Ograniczenie zakresu regulacji do kilku konkretnych obiektów umożliwia rzeczywiste oszacowanie skutków finansowych planowanej regulacji. Priorytetem planowanej regulacji jest przede wszystkim usunięcie zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi jaki stwarzają wielkoobszarowe tereny poprzemysłowe oraz jeśli jest to możliwe – odzyskanie tych terenów do ponownego wykorzystania, w niektórych przypadkach poprzez nadanie im nowych funkcji. Określenie wielkoobszarowych terenów zdegradowanych, dla których konieczne jest podjęcie działań dotyczących poprawy stanu środowiska nastąpi w drodze ich wylistowania w załączniku do ustawy. Ewentualne przyszłe rozszerzenie listy terenów z załącznika do projektu ustawy może być wprowadzone w wyniku nowelizacji przepisów i będzie podlegało odrębnej ocenie skutków. Kwalifikowanie nowych lokalizacji do wpisania ich do załącznika do ustawy będzie opierało się na prowadzonym przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska rejestrze gromadzącym szczegółowe informacje o wielkoobszarowych terenach zdegradowanych. Na podstawie przedstawianych przez GIOŚ zbiorczych informacji z rejestru oraz oceny dostępności środków finansowych na ochronę środowiska minister właściwy do spraw klimatu będzie analizował potrzebę i możliwość uzupełnienia załącznika nr 1 do ustawy.
Celem planowanej regulacji jest:
1) usunięcie lub ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko wybranych wielkoobszarowych terenów poprzemysłowych, w tym eliminacja lub zabezpieczenie odpadów stwarzających zagrożenie dla środowiska oraz oczyszczenie zanieczyszczonych terenów celem późniejszego zagospodarowania,
2) przywrócenie wielkoobszarowych terenów zdegradowanych do ponownego wykorzystania lub przygotowania do pełnienia nowych funkcji, o ile jest to możliwe.
Nowe przepisy powinny stanowić lex specialis w stosunku do aktualnie obowiązujących ustaw z zakresu ochrony środowiska i w razie potrzeby przewidywać stosowne reguły kolizyjne z przepisami dot. składowania odpadów oraz usuwania odpadów z miejsc na ten cel nieprzeznaczanych, ochrony wód powierzchniowych i podziemnych, historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.
Nie zdecydowano się na powołanie spółki celowej Skarbu Państwa, której zadaniem byłoby wykonywanie zadań dotyczących poprawy stanu środowiska na terenach zdegradowanych. Rozwiązanie takie odrzucono z uwagi na czasochłonny i kosztochłonny proces powoływania tego rodzaju podmiotu. Wzięto również pod uwagę położenie poszczególnych terenów zdegradowanych w różnych regionach kraju oraz ich odmienne problemy z zakresu ochrony środowiska i spraw formalno-prawnych, które wymagają indywidualnego podejścia. Zróżnicowanie poszczególnych terenów utrudniłoby sprawne i efektywne zarządzanie planowanymi działaniami przez podmiot centralny.
W celu zapewnienia przygotowania, prowadzenia, dokumentowania i oceny efektów eliminowania wpływu na środowisko wielkoobszarowych terenów zdegradowanych projekt ustawy powinien przewidywać:
1) zdefiniowanie wielkoobszarowego terenu zdegradowanego oraz składowiska „historycznych” odpadów
przemysłowych i miejsca gromadzenia „historycznych” odpadów przemysłowych;
2) określenie w załączniku do ustawy listy wielkoobszarowych terenów zdegradowanych, dla których konieczne jest podjęcie działań dotyczących poprawy stanu środowiska;
3) wprowadzenie obowiązku prowadzenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska rejestru zidentyfikowanych wielkoobszarowych terenów zdegradowanych oraz udostępniania GIOŚ informacji na temat tych terenów przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta;
4) wskazanie organu administracji właściwego w sprawach wykonania projektu poprawy stanu środowiska
na wielkoobszarowym terenie zdegradowanym (wójt, burmistrz, prezydent miasta) oraz organu administracji właściwego w sprawie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie (starosta);
5) wskazanie obowiązków wójta, burmistrza, prezydenta miasta w zakresie kompleksowej oceny stanu środowiska na wielkoobszarowym terenie zdegradowanym;
6) zobowiązanie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do podjęcia działań dotyczących poprawy stanu środowiska na wielkoobszarowym terenie zdegradowanym, w miarę dostępności środków na ten cel, w tym przygotowania projektu poprawy stanu środowiska oraz sporządzenia wykazu nieruchomości, których zajęcie jest konieczne do wykonania tego projektu;
7) wydanie przez starostę, na wniosek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, decyzji w sprawie poprawy stanu środowiska na wielkoobszarowym terenie zdegradowanym oraz zgodnych z nią decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości lub zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości;
8) przepis wskazujący, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta staje się posiadaczem odpadów zgromadzonych na wywłaszczanej lub czasowo zajętej nieruchomości;
9) uprawnienie dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta wykonującego projekt poprawy stanu środowiska na wielkoobszarowym terenie zdegradowanym dające pierwszeństwo w pozyskaniu będącej przedmiotem postępowania egzekucyjnego i komorniczego nieruchomości, na której projekt ma być wykonywany;
10) zobowiązanie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do zapewnienia funkcjonowania instalacji i urządzeń ochrony środowiska, które powstały w związku z wykonywaniem projektu poprawy stanu środowiska;
11) wprowadzenie zakazu sprzedaży przejętych nieruchomości, do czasu zakończenie wykonywania projektu poprawy stanu środowiska oraz w przypadku funkcjonowania na danej nieruchomości instalacji ochrony środowiska, do czasu, gdy jej funkcjonowanie jest konieczne dla zachowania właściwego stanu środowiska;
12) zagwarantowanie zwrotu poniesionych kosztów poprawy stanu środowiska w przypadku zwrotu nieruchomości;
13) zobowiązanie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do wydania decyzji dotyczącej zabezpieczenia
wielkoobszarowego terenu zdegradowanego poprzez ogrodzenie, prowadzenie wizyjnego systemu kontroli lub ograniczenie jego sposobu użytkowania, jeżeli jest to konieczne z uwagi na ochronę zdrowia ludzi;
14) wskazanie rodzajów kosztów wykonania projektu poprawy stanu środowiska oraz wskazanie ich źródeł finansowania (Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększenia Odporności, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Fundusz Spójności, środki własne gminy oraz w zakresie nie objętym tymi funduszami – Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej i wojewódzki fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej),
15) nałożenie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta na podmiot będący adresatem niewykonanej decyzji administracyjnej, która została uchylona decyzją o poprawie stanu środowiska na wielkoobszarowym terenie zdegradowanym, obowiązku zwrotu kosztów wykonania projektu poprawy stanu środowiska na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej,
16) wprowadzenie odpowiednich zmian w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – w zakresie umożliwiania wywłaszczenia nieruchomości z uwagi na konieczność do wykonania poprawy stanu środowiska na wielkoobszarowym terenie zdegradowanym oraz rozszerzenia przepisów o opłacie adiacenckiej na udział w kosztach poprawy stanu środowiska,
17) wprowadzenie odpowiednich zmian w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – w zakresie rozszerzenia katalogu ograniczeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o ograniczenia wynikające z zabezpieczenia wielkoobszarowego terenu zdegradowanego; rozszerzenia przesłanek możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o wydanie decyzji dot. zabezpieczenia wielkoobszarowego terenu zdegradowanego.
Organ odpowiedzialny za opracowanie projektu MKiŚ
Osoba odpowiedzialna za opracowanie projektu Jacek Ozdoba Sekretarz Stanu
Organ odpowiedzialny za przedłożenie projektu RM MKiŚ
Planowany termin przyjęcia projektu przez RM I kwartał 2022 r.
Informacja o rezygnacji z prac nad projektem (z podaniem przyczyny)

https://archiwum.bip.kprm.gov.pl/kpr/form/r209559,Projekt-ustawy-o-wielkoobszarowych-terenach-zdegradowanych.html